Контрольная функция – неотъемлемый атрибут каждого государства на любом этапе его исторического развития. Финансовый контроль в Российской империи стал самостоятельной функцией государственного управления в середине XVII в. с момента учреждения в 1654 году Счетного приказа царем Алексеем Михайловичем Романовым и был создан для контроля сумм, поступавших в приход и расход по государевым учреждениям.

С тех пор экономика и государственный строй России существенно изменились. В стране сменилось несколько форм правления и государственного устройства, типов экономики, изменились внешние границы и административно-территориальное деление внутри страны, трансформировались наименования и функции контрольных органов, их методы осуществления контроля.

В период с 1701 по 1718 годы функции органа финансового контроля осуществляла Ближняя канцелярия, в которую направлялись ежемесячные и годовые сводные ведомости государственных доходов и расходов. С начала 1718 года по указу Петра I «О штате Коллегий и о времени открытия оных» образованы Коллегии - органы отраслевого управления. Финансовый контроль использования государственных средств осуществляла Ревизион-коллегия, куда ежегодно все коллегии присылали счетные выписки по приходным и расходным книгам. Однако при отсутствии системы в управлении финансами организовать полноценный контроль использования казенных средств было невозможно - процветали бесконтрольность и хищения. Поэтому преобразование государственного контроля стало одной из задач реформ, проведенных в начале XIX века.

Указом Александра I от 20 февраля 1809 г. в Государственном казначействе образована Государственная экспедиция для ревизии счетов - первое самостоятельное учреждение для надзора за правильностью производства государственных доходов и расходов. В ее полномочия входили: финансовый контроль деятельности учреждений гражданского ведомства, ревизия их счетов и отчетов, контроль всех чрезвычайных расходов и ревизия губернских счетов.

28 января 1811 г. на базе Государственной экспедиции учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с государственным контролером, состоявшее из двух департаментов: ревизии счетов по гражданской части и ревизии счетов по части военной.

Впервые контроль стал документальным: по первичным документам, подлинным книгам и счетам проверялось соответствие доходов и расходов суммам, установленным законом, соблюдение установленных правил и т. д. При выявлении нарушений производилось взыскание с виновных. Однако эта система контроля имела и недостатки: из-за сплошного документального контроля Главное управление не успевало своевременно освидетельствовать счета и предотвращать нарушения.

В 1836 году Главное управление переименовано в Государственный контроль, в состав которого вошло три департамента: гражданских, военных и морских отчетов. При этом, департаменты только проводили ревизии, а утверждал их созданный Совет Государственного контроля. Ревизионная деятельность заключалась в рассмотрении генеральных отчетов министерств и составлении на этом основании мнений и замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов, т.е. ревизия Государственного контроля сводилась к подсчитыванию и сличению цифровых данных.

Подготовка к реформе финансового контроля началась в 1855 году, когда для изучения форм и методов финансового контроля в европейских странах в зарубежную командировку был отправлен В.А. Татаринов. Его доклад, основанный на изучении особенностей государственного контроля во Франции, Бельгии, Пруссии и Австрии, послужил основой для последующей реформы.

В 1859 году принято решение ввести метод предварительного контроля. Государственный контролер превратился в единый ревизионный орган с правом документальной ревизии всех государственных органов в центре и на местах. Это стало значительным шагом вперед в совершенствовании государственного финансового контроля. В 1863 году государственным контролером назначен В.А. Татаринов.

Организация контроля фактического исполнения бюджетных назначений потребовала создания учреждений Государственного контроля на местах. С января 1865 году уже в 12 губерниях появились контрольные палаты для проведения проверки доходов и расходов на основании финансовых документов и учетной документации («шнуровых книг») казначейств и казенных учреждений, а также внезапных проверок местных касс Министерства финансов. Эти учреждения, подчиненные Государственному контролеру и независимые от местного начальства, обязаны были наблюдать за правильностью расходования и сохранностью государственных средств и составлять особые соображения о выгодности или невыгодности производимых казенными учреждениями хозяйственных операций, независимо от законности этих операций.

Специфика организации финансового контроля заключалась в том, что некоторые ведомства и учреждения, такие как Министерство двора, духовное ведомство, благотворительные учреждения были от контроля освобождены.

В целом реформа Государственного контроля (1862-1868 гг.) дала положительные результаты: формально провозглашалась независимость Государственного контроля, вводился предварительный контроль, наделялся широкими полномочиями Государственный контролер, образовалась система органов Государственного контроля. В ходе реформы было упорядочено финансово-контрольное дело, внедрена документальная ревизия, организована система государственной отчетности.

В результате реформы Государственный контроль превратился в единый ревизионный орган, наделенный правом документальной ревизии всех государственных учреждений, а Государственный контролер вошел в состав высших органов царского правительства: Государственный Совет, Комитет министров и Комитет финансов.

В состав центрального аппарата Государственного контроля входили департаменты: гражданской, военной, морской, железнодорожной и кредитной отчетности. Местные органы государственного контроля состояли из 59 контрольных палат и 22 контрольных учреждений для казенных железных дорог. Государственный контроль стал осуществлять предварительную проверку смет ведомств, а с 1866 г. - составлять отчеты об исполнении государственной росписи и финансовые сметы министерств.

Несмотря на реформы Государственного контроля, его устройство быстро устарело и не отвечало потребностям финансовой системы. В связи с чем, в 1892 г. был принят документ, регламентирующий деятельность Государственного контроля. Согласно этому документу, Государственный контроль стал самостоятельной единицей в системе финансового управления. Органы Государственного контроля имели полномочия делать письменные замечания обо всех действиях государственных учреждений, органов самоуправления, частных предприятий и товариществ, которые могли нанести убытки казне. В случае признания их действий таковыми, Государственным контролем взымался штраф, а если в действиях должностных лиц подтверждался умысел, то направлялось обращение с иском о привлечении их к ответственности.

Вся система органов Государственного контроля возглавлялась Государственным контролером, который осуществлял надзор за всеми контрольными учреждениями, решал кадровые вопросы в пределах своей компетенции, устанавливал порядок производства ревизий, предоставлял императору и Государственному Совету ежегодные отчеты о деятельности Государственного контроля.

Высшим коллегиальным органом Государственного контроля являлся Совет Государственного контроля, в который входили Государственный контролер, его товарищ, а также другие члены, назначавшиеся императором из числа чиновников и специалистов в области финансов. Совет решал спорные вопросы в деятельности Государственного контроля, отменял или утверждал постановления местных контрольных органов, предварительно обсуждал ежегодные отчеты Государственного контролера и проекты нормативных актов и т.д. Заключения Совета не являлись окончательными, они представлялись на рассмотрение высших государственных органов: Государственного Совета, Сената, императора.

В составе Государственного контроля функционировало три департамента: гражданской отчетности, военной и морской отчетности, железнодорожной отчетности. Во главе каждого департамента стоял генерал-контролер, осуществлявший общее руководство департаментом. Коллегиальным органом департамента являлось общее присутствие.

Введение документальной ревизии явилось значительным шагом в организации финансового контроля, но в целом новая система имела много слабых мест. Не использовался метод выборочной внезапной проверки, осуществлялась проверка всех операций без учета их размеров, срочности. Это лишало ревизию своевременности, оперативности, действенности и эффективности.

Новый качественный виток развития функций контроля со стороны государства произошел после победы Октябрьской революции 1917 года, положившей начало коренным изменениям в инструментах, методах, организационных подходах осуществления контроля и построения системы взаимодействия всех ветвей государственного аппарата с использованием имеющихся финансовых ресурсов. Но это уже совсем другая история…

Статью подготовил начальник организационно-аналитического отдела Управления Федерального казначейства по Донецкой Народной Республике Кадымов В.В.